Глава муниципального округа Тверской Москвы Яков Якубович: «Головная боль местного самоуправления решается усекновением головы»

По его мнению, новый закон о местном самоуправлении не решает, а создаёт проблемы

Сегодня в первом чтении рассматривается новый законопроект о принципах организации местного самоуправления (МСУ), внесённый сенатором Андреем Клишасом и депутатом Госдумы Павлом Крашенинниковым. Это уже четвертый законопроект, который будет определять, как организовано местное самоуправление в РФ. 24 января в Общественной палате РФ состоялись федеральные экспертные обсуждения.

Экскурс в историю

Как рассказал глава муниципального округа Тверской Москвы Яков Якубович, впервые закон о местном самоуправлении (РСФСР) был принят 6 июля 1991 года. Тогда у местного уровня власти был весьма широкий спектр полномочий. По сути вновь образованные местные власти и их муниципальные организации должны были «подхватить» функции исполкомов и предприятий. Администрации отвечали полностью за социально-экономическое развитие территорий, в том числе за ценовую политику и управление земельными и природными ресурсами; а также распределяли ресурсы, переданные региональными администрациями.

В 1993 году была принята новая Конституция и организация местного самоуправления стала предметом совместного ведения РФ и её субъектов. Это дало возможность регионам самостоятельно устанавливать принципы МСУ в том случае, если они не противоречат позиции Федерации.

«Вторым стал закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года. Он установил весьма рамочные принципы МСУ, которые давали свободу регионам самостоятельно организовывать местное самоуправление на территории, чем они и воспользовались. Дело дошло до того, что несколько регионов (Удмуртия, Коми, Курская область и другие) вместо органов местного самоуправления учредили органы государственной власти на местах. Законы субъектов предполагали передачу полномочий от органов госвласти к органам МСУ районного уровня. Причём в некоторых регионах предполагалось введение полностью государственного управления на территориях, что прямо нарушало 12 статью Конституции, гарантирующей МСУ на всей территории РФ», — сказал глава муниципального округа.

Тогда же, по его словам, возник вопрос и о том, как быть с дилеммой организации местного самоуправления в городах федерального значения. Ведь городское управление по своей природе является муниципальным (местным). Однако Москва и Петербург (а сейчас еще и Севастополь) – это не просто города, а субъекты РФ, а упомянутая выше 12 статья Конституции гарантирует МСУ на территории этих городов. И тогда депутаты Сергей Бабурин и «яблочник» Александр Шишлов вместе с бывшим мэром Москвы Юрием Лужковым внесли идею установления принципа «единства городского хозяйства», который позволял городским властям в Москве и Петербурге самостоятельно распределять полномочия между ними и органами МСУ. Из-за высокого соблазна городских властей «забрать» все полномочия себе так и произошло, и МСУ в Москве было просто выхолощено, уточнил Якубович.

«К началу 2000-х после нескольких громких решений Конституционного суда, признавшими неконституционными нормы законов об МСУ некоторых субъектов РФ, стало понятно, что регионы слишком вольно трактуют рамочные принципы организации МСУ и назрела необходимость более чётко установить правила осуществления самоуправления на местах», — подчеркнул собеседник издания.

Третьим законом стал ныне действующий Федеральный закон от 6 октября 2003 года №131-ФЗ. Якубович рассказал, что в нем были введены типы муниципальных образований и их полномочия по решению вопросов местного значения, а также более чётко определена структура органов МСУ и их создания. Кроме того, введена двухуровневая модель МСУ: муниципальные районы и в их составе – сельские и городские поселения.

«За 18 лет существования закона в него внесено почти полторы сотни правок, которые постепенно выхолащивали МСУ. В 2012 году изъяты полномочия по оказанию медицинской помощи. В 2015 году были введены нормы, смещающие паритет в сторону региональных администраций по утверждению кандидатуры и удалению в отставку глав муниципальных образований. В 2019 году появился новый вид муниципальных образований, который предусматривал одноуровневую модель: муниципальные округа, в составе которых не предусмотрены поселения», – уточнил Якубович.

В 2019 году в Московской области и ряде регионов (Калининградская, Магаданская области), продолжил собеседник «Московской газеты», прошли широкомасштабные кампании по укрупнению муниципалитетов: образованы городские (в Московской, Магаданской областях) и муниципальные округа (Калининградская область).

«Дошло до абсурда: в Магаданской области образованы 9 городских округов, один из них — Среднеканский, на территории которого (площадью 91,8 тысячи кв. км) проживает 2,6 тысячи человек Никакого отношение к «городу» такое положение дел, очевидно не имеет», — отметил глава муниципального округа.

В 2020 году в Конституцию были внесены новые поправки. Статья 12 осталась незыблемой, однако изменены статьи 130-133 — введен новый термин «институт публичной власти». По своей сути статус МСУ, как института публичной власти, в академической среде не поддаётся сомнению, однако термин был закреплён в Конституции. Внесён также ряд «декоративных» поправок, маскирующие главную. Какую именно, все хорошо понимают, добавил Якоб Якубович.

В конце прошлого года принят новый федеральный закон «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Целый ряд содержательных полномочий, например, содержание коммунально-инженерной инфраструктуры перешли к региональным властям. И вот дело дошло и до закона о местном самоуправлении — к слову, уже четвертом за новейшую историю России.

Что не так?

«Любая законодательная инициатива должна решать какую-то проблему: регулировать то, что не отрегулировано и вызывает двоякое толкование, либо помогать реализовывать решения, призванные улучшить жизнь людей, работать предприятиям, управлять территориями», — уверен Якубович.

По его словам, сегодня к проблемам МСУ в России относятся: низкая бюджетная обеспеченность, кадровый голод, низкая вовлеченность населения в процессы МСУ, институциональная незрелость межмуниципальной кооперации, развитие агломераций. Немаловажной проблемой являются коммуникации и подотчётность местных глав, администраций и депутатов населению и их сменяемость. Последняя может быть обеспечена гарантиями свободных выборов и доступности пассивного избирательного права.

«Однако при прочтении законопроекта создалось стойкое впечатление, что авторы разработали его не для того, чтобы решить проблемы, а чтобы эти проблемы создать. Кажется, что писали его люди, далёкие от МСУ и работы «на земле». Еще большее недоумение вызывает и то, что исполнителем по законопроекту является Комитет по государственному устройству Госдумы, а не профильный Комитет по региональной политике и местному самоуправлению – он назначен лишь соисполнителем», — негодует Якубович.

Закон полностью переписывается; ликвидируется второй, поселенческий, уровень, вводится новое определение МСУ, устанавливается функционал органов МСУ. Дух закона прямо указывает на «встраивание» МСУ в единую вертикаль власти и делает МСУ напрямую зависимым от государства, выразил свое беспокойство собеседник «Московской газеты».

«Эксперты, которые поддержали законопроект, называют в качестве оснований для этих изменений повышение управляемости, оптимизацию управленческого персонала и расходов, позитивный опыт укрупнения муниципальных образований в Московской области и других регионах.

Совершенно очевидно, что все это не имеет отношения к действительности. В Московской области, например, если раньше у жителей была возможность пойти в местную администрацию или обратиться к депутатам за решением их проблем, то теперь единственным способом коммуникации с властями осталось приложение «Добродел», — сказал Якубович.

Прозвучавший на общественных слушаниях аргумент о том, что любая бабушка может написать жалобу в интернете благодаря уровню цифровизации вызвало бурю негодования. Во-первых, далеко не вся территория России покрыта этим самым интернетом, а, во-вторых, далеко не все готовы к коммуникациям в интернете, особенно представители старшего поколения. До сих пор многие не понимают, как отправить обращение по электронной почте, отметил глава муниципального округа.

Резолюция, которая принята на обсуждениях в Общественной палате, содержит 40 страниц комментариев и замечаний. Среди них — отсутствующий в законопроекте глоссарий, а также риски, связанные с ликвидацией поселенческого уровня, и многие другие, добавил он.

Законодательство в области местного самоуправления год от года, как говорил Якубович ранее, выхолащивало возможности и полномочия органов МСУ. И на экспертных обсуждениях в своих докладах достаточно много коллег высказались о нарушениях норм Конституции, решений КС, Европейской хартии МСУ, напомнил он. Глава муниципального округа также объяснил, почему поправки, внесенные в закон о МСУ, не так уж и хороши:

«Во-первых, определение МСУ. В законопроекте оно звучит как «форма самоорганизации граждан». Это в корне меняет подход и отношение к МСУ, теперь это не вид публичной власти, а просто форма самоорганизации. Как, например, общее собрание собственников в МКД, народный сход или институционализации в форме НКО. Даже просто «собраться на троих» на кухне – это форма самоорганизации. И к этому приравнивается МСУ, что девальвирует его значимость как института публичной власти. 

Во-вторых, появление территориального общественного самоуправления (ТОС) как формы непосредственного осуществления МСУ (а не участия в нём) провоцирует появление «центров власти» на территории муниципальных образований, которые будут подменять собой органы публичной власти (органы МСУ) и поселенческий уровень МСУ. Для Москвы это тоже проблема, так как даже у нас в Тверском районе Москвы «борьба» между различными ТОС за территорию вылилась в развитие конфликта и социальной напряжённости. Страшно представить, что может произойти в регионах в этой сваязи. 

В-третьих, занятие одновременно государственной и муниципальной должности главой муниципального образования (ч.18 ст.19 законопроекта), нарушает принцип разделения властей и напрямую «подчиняет» главу руководителю субъекта, при этом в этой же статье сказано, что глава МО подотчётен населению и представительному органу.

В-четвертых, из законопроекта вымарано понятие вопросов местного значения, которые, во-первых, устанавливают принцип автономии компетенции (не изымаемые полномочия), а во-вторых, проводит чёткий водораздел между вопросами государственного значения, касающиеся всего субъекта РФ и федерации и вопросами местного значения, имеющими территориальную основу.

И, наконец, ликвидация поселенческого уровня. Об этом уже было сказано достаточно многими экспертами. Головная боль низкой бюджетной обеспеченности поселений и кадровый голод фактически решается «усекновением головы», — подытожил собеседник «Московской газеты».

В заключение Якубович отметил, что Совет депутатов МО Тверской готовит собственную резолюцию по поводу законопроекта, основанную на позиции экспертов-муниципалистов: С.Широкова, С.Юрковой и С.Вобленко, которые подчёркивают, что законопроект может подорвать основы конституционного строя, гарантирующего независимость и самостоятельность местного самоуправления. Резолюция будет направлена в Госдуму и президенту Владимиру Путину как субъекту законодательной инициативы.