«Люди доведены до отчаяния»: в чем заключается Байкальская правовая аномалия

На прошлой неделе подошёл к концу визит экологов, активистов и представителей власти на Байкал. Поводом для поездки стала подготовка изменений в ФЗ №387575-8 «О внесении изменений в статью 25. ФЗ «Об охране озера Байкал» и в статью 11 ФЗ «Об экологической экспертизе», а также ряд других проектов и решений властей в отношении Байкальской природной территории

Законопроект, который в июле был принят в первом чтении, предлагает разрешить проведение сплошных рубок в центральной экологической зоне Байкала для строительства гидротехнических сооружений, автодорог, коммунальной инфраструктуры, объектов для размещения туристов и общественного питания. Также предполагается возможность изъятия земель из лесного фонда для размещения захоронений. Авторами законопроекта выступили 14 депутатов Госдумы и 7 членов Совета Федерации, которые мотивируют необходимость принятия данной инициативы интересами благополучия местных жителей. Зампред комитета ГД по экологии Вячеслав Фетисов обращал внимание, что «Общественная палата рассматривала другой законопроект, под другим номером, и этот законопроект не был принят в первом чтении. Идет подмена понятий. В первом чтении принят законопроект, который никто нигде не видел. Вот в чем вопрос».

Гости из столицы во главе с председателем комитета Госдумы по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды Дмитрием Кобылкиным осмотрели объекты экологической и социально-экономической инфраструктуры Байкальской природной территории, а также приняли участие в дебатах о том, будут ли полезны предлагаемые законотворческие новации.

«Для всех, кто проживает в центральной экологической зоне Байкальской природной территории, визит делегации из Москвы во главе с Дмитрием Кобылкиным стал ключевым событием минувшей недели, — рассказала «Московской газете» федеральный эксперт в сфере земельно-имущественных отношений, доцент кафедры юриспруденции СГУГиТ Юлия Саенко. — Гости своими глазами увидели проблемы территорий: как экологические, так и социальные. Хочется думать, что депутаты Госдумы воочию убедились — люди доведены до отчаяния. Во многих поселках нет дорог, в некоторых до сих пор нет электричества, строительство очистных и вывоз мусора здесь неразрешимая проблема».

«Этот визит приурочен к тому, чтобы люди, находящиеся в Москве, да и в целом в России, своими глазами увидели, что происходит на побережье Байкала, в этих муниципальных образованиях, — отметил член координационного совета по экологическому благополучию при Общественной палате РФ, член координационного совета Всероссийского экологического общественного движения «Экосистема» Максим Токарев. — С чем сталкиваются живущие в центральной экологической зоне? Сколько там запретов, мешающих, допустим, ведению сельскохозяйственной деятельности? Сколько сложностей с кладбищами, дорогами, противопожарными разрывами и противопожарным обустройством в целом? Взять, к примеру, Ольхон. На мой взгляд, это самая горячая точка нашей поездки. Там на территории национального парка находится муниципальное образование «Ольхонский район». Точнее даже нацпарк находится на территории Ольхонского района, т.к. люди здесь жили задолго до создания особо охраняемой природной территории. И вот представьте: люди не могут даже на законных основаниях пасти скот на своей земле».

Преодолеть запреты и не открыть ящик Пандоры

Сегодня для Иркутской области и Республики Бурятия на кону стоит многое. Из-за высокой сейсмической активности на Южном Байкале есть постоянный риск схода селей и смыва 6 млн тонн ядовитых отходов БЦБК прямо в котловину озера. В зоне риска десятки тысяч граждан, объекты Транссиба и единственной федеральной автодороги, соединяющей, как и железная дорога, Запад и Восток страны.

Местные жители жалуются, что не могут строить дома, многие уезжают на заработки в другие регионы. Казалось бы, прибайкальские муниципалитеты способны процветать за счёт одного лишь туризма, но для этого необходима хорошая инфраструктура и удобные дороги. И вот здесь начинаются трудности.

Чтобы расширить узкую и опасную дорогу, которая, помимо извилистости, имеет постоянные перепады по высоте, понадобится рубка леса. Не обойтись без вырубки и при строительстве противопожарных разрывов.

«С одной стороны туризм — это один из немногих видов деятельности, логично вписывающийся в концепцию щадящего развития Байкальских территорий, хоть и не единственный элемент концепции экосистемных услуг, — полагает кандидат юридических наук и эксперт по экологии Елена Матвеева. — С другой, появление «звездных» гостиниц на берегах Байкала само по себе не затормозит латентный туризм, не заставит местных жителей променять палатку на номер отеля, не построит новые емкости для отходов и не введет дополнительные мощности для водоочистки. И тут от участников делегации требуется дополнительная работа по уточнению всех аспектов развития байкальской территории в гармонии с уникальной экосистемой».

«Концентрация туризма в двух специально созданных точках притяжения, создание максимальных условий для канализации со всей необходимой инфраструктурой – от очистных сооружений и систем водоотведения до экотроп и удобных подходов к воде — вот цель законопроекта, который содержит для этого специальные правовые нормы», — говорит кандидат юридических наук и доцент Финансового университета при правительстве РФ Игорь Семеновский. По его словам, турпоток на Байкал до 2030 г. вырастет с 2 до 6 миллионов и его придётся регулировать.

Снижение антропогенной нагрузки, создание туристической инфраструктуры, строительство очистных сооружений, обеспечение социальной справедливости

20 августа, в первый день визита делегации, в правительстве Республики Бурятия состоялось совещание, посвящённое подготовке ко второму чтению законопроектов в отношении Байкальской природной территории, а также по вопросу строительства ГЭС на реках водосбросного бассейна Байкала в Монголии.

Глава Республики Алексей Цыденов объяснил собравшимся, какие цели преследуют законопроекты. К ключевым можно отнести снижение антропогенной нагрузки за счёт создания туристической инфраструктуры, строительство очистных сооружений и обеспечение социальной справедливости для местного населения за счёт установления границ существующих населённых пунктов. Особое внимание Глава Республики уделил вопросу противопожарных разрывов: «У нас есть посёлок «Черёмушки». В него огонь пришёл извне, прошёл через населённый пункт и с другой стороны ушёл в лес. Законом «О пожарной безопасности» противопожарные разрывы предусмотрены и даже обязательны. Но делать их на этих охраняемых землях нельзя в силу запрета другого закона – «Об охране озера Байкал».

Председатель комитета ГД РФ по экологии, природным ресурсам и охране окружающей среды Дмитрий Кобылкин также выступил на совещании с обзором предлагаемых изменений: «В законопроектах речь идёт о запрете фосфатов и пластика на Байкале, о решении социальных вопросов, о строительстве селезащитных и очистных сооружений, ремонте дорог. Речь идёт о развитии туризма в особых экономических зонах и обороте земельных участков в населённых пунктах. Всё это невозможно без рубок лесных насаждений в отдельных местах, либо перевода земель из категории в категорию, либо специальных исключений».

Дмитрий Кобылкин заметил, что за 24 года действия закона №94-ФЗ «Об охране озера Байкал» накопился пласт вопросов, который требует актуализации. Сегодня на Байкальской природной территории действует свыше 50 запретов и ограничений. Они касаются хозяйственной деятельности, добычи полезных ископаемых, размещения промышленных предприятий, рубок лесных насаждений и т.д. Большинство из них, безусловно, актуальны, но ряд из них требует корректировки.

Поправки назрели

В последующие дни пребывания на Байкальской земле депутаты, экологи, активисты и журналисты провели множество встреч с местными жителями. Собрания, разговоры и круглые столы состоялись в городах и поселках по маршруту п. Черемушки – с. Гремячинск – п. Турка – д. Макаринино – с. Усть-Баргузин – г. Улан-Удэ – п. Клюевка – п. Танхой – с. Выдрино – п. Солзан – г. Байкалск – п. Утулик – г. Иркутск – д. Петрова – п. Хужир – г. Иркутск. В каждом из перечисленных населённых пунктов проходил осмотр подпадающих под регулирование законодательства о Байкале объектов и территорий.

Наиболее эмоциональным получился народный сход в посёлке Усть-Баргузин. Конкуренцию ему могла составить разве что встреча с населением в Хужирском доме культуры, где местные жители в буквальном смысле слова кричали о своих бедах с мусором, изъятием земель и всевозможными запретами. Выступления депутатов и экологов в Усть-Баргузине сменялись прямой речью местных жителей. Из уст сельчан звучали опасения о том, не приведёт ли предлагаемое законотворчество к печальным последствиям для природы, но всё же подавляющее большинство пришедших высказалось однозначно: поправки назрели. Подтопления, риски пожаров, невозможность производить захоронения, сложности с отоплением, строительством очистных сооружений, линейной и бытовой инфраструктуры — всё эти напасти порядком надоели обитателям поселка.

Та же картина наблюдалась и в остальных местах, которые посетила делегация из столицы. Перечень проблем оставался неизменным с той лишь разницей, что где-то острее стоял вопрос о невозможности построить дом новому учителю, где-то больше проблем от огня, где-то от воды.

Кандидат юридических наук и эксперт по экологии Елена Матвеева: «На встречах с жителями не всегда удавалось разделить вопросы правоприменения и последствий ограничений самого закона «Об охране озера Байкал». Например, мусор после туристов – это не столько задача изменений в закон, сколько предмет усиления экопросветительской работы местных властей и активных действий контрольно-надзорных органов. На этом стоит заострить внимание, чтобы у граждан не было завышенных ожиданий от принятия данного законопроекта. Кроме того, мусор за собой приходится убирать не только жителям Байкала, но и каждому гражданину в своем регионе. Водоохранные зоны с их ограничениями имеются не только на Байкале, но и у большинства водоемов страны, а лес сплошняком можно рубить далеко не везде».

Кандидат юридических наук и доцент Финансового университета при Правительстве РФ Игорь Семеновский отмечает, что в правоприменении (помимо закона) находится еще ряд проблемных вопросов. К примеру, по закону в центральной экологической зоне захоранивать отходы нельзя, а, чтобы их вывезти, нужны мощности подрядчиков и транспортная инфраструктура. Вот её-то и нельзя создать из-за ограничений закона «Об охране озера Байкал». Получается, что на законных основаниях и условиях договоров подрядчики по уборке мусора просто отказываются ехать в населенные пункты, где различные отходы и продолжают складироваться прямо «на земле».

Мнения

Необычность ситуации заключалась в том, что местные власти дали слово и антагонистам законопроекта. Одним из наиболее ярких противников новшеств был депутат Госдумы от КПРФ Вячеслав Мархаев. Несмотря на то, что парламентарий с единомышленниками часто оказывались в меньшинстве, они твёрдо стояли на своём: «Предлагаемые изменения вредны и могут обернуться сплошной вырубкой».

По мнению Вячеслава Мархаева, а также ряда других экологов и активистов, есть основания полагать, что внесение изменений в статью 25 ФЗ «Об охране озера Байкал» и в статью 11 ФЗ «Об экологической экспертизе» — это лишь ширма, за которой стоят интересы узкого круга лиц. Конкретизируя эти интересы, депутат назвал виллы в живописных местах, строительство, дорожные подряды и оборот земель.

Член координационного совета по экологическому благополучию при ОП РФ, член координационного совета Всероссийского экологического общественного движения «Экосистема» Максим Токарев отметил, что «общественники и экологи переживают, что под видом расширения рвов и т.д. может быть затронута и другая территория. Что начнётся постройка каких-то дополнительных объектов. Думаю, подобные опасения можно предупредить: все эти объекты должны быть внесены в поправки, чтобы потом на них можно было ссылаться и избегать ненужных переживаний».

В настоящий момент законопроект предусматривает, что все подобные объекты будут внесены в специальное постановление правительства РФ. Кроме того, в законе прописаны нормы по лесовосстановлению 5 к 1.

По мнению декана экологического факультета МГРИ Антона Мазаева, важно собрать и обсудить различные точки зрения: «Я озвучил наши предложения по корректировкам проекта изменений законодательства в части рекреационного освоения территорий, в части взаимодействия местных органов власти с лесным хозяйством... Наша позиция в подобных ситуациях неизменна: мы выступаем за то, чтобы всегда находился разумный баланс между мерами по сохранению природы и возможностями людей обустраивать территорию, на которой они проживают. Например, делать противопожарные полосы, строить на своей земле дома, предотвращать опасные природно-техногенные процессы, возводить мосты и улучшать дороги».

«Возможно на наших глазах происходит смена парадигмы: от консервативной охраны озера, о которой мы все договорились еще в 1990-х годах, на экономическое развитие этих территорий, — допускает кандидат юридических наук и эксперт по экологии Елена Матвеева. — А это уже совсем другая история, требующая привлечения лучших умов страны для осмысления новой концепции охраны озера Байкал с учетом экологической емкости озера, которая, кстати, так и не посчитана».

О сплошных рубках на Байкале

Сегодня на рассмотрении Госдумы находятся три принятых в первом чтении законопроекта: о запрете фосфатсодержащих моющих средств, вызывающих эвтрофикацию озера Байкал, о запрете одноразовых пластиковых пакетов и посуды, а также законопроект, получивший неофициальное название «О сплошных рубках на Байкале». Законопроекты неоднократно становились предметом всестороннего обсуждения на площадке подкомитета по охране озера Байкал. Если две первые инициативы не вызывают вопросов в контексте охраны озера Байкал (помимо географии их действия, — прим. ред.), то законопроект о сплошных рубках породил множество дискуссий.

Красноречивой иллюстрацией проблемы с вырубкой стал эпизод, когда автобус с делегатами из Москвы приехал в село Гремячинск Прибайкальского района Бурятии. Глава администрации Сергей Семенов подвёл гостей к одному из домов и рассказал: «Хозяйка обратилась в суд, который обязал нас подвести дорогу к её дому. Как я должен исполнить это решение, если лес рубить нельзя? Чтобы построить дорогу, здесь нужно вырубить примерно 200 деревьев. Мы обратились к природоохранному прокурору. Он говорит, что мы нарушим два федеральных закона».

Примечательно, что в Прибайкальском районе существует питомник, благодаря которому есть возможность компенсировать вырубки и провести комплексное повышенное лесовосстановление (что предусматривается обсуждаемым законопроектом).

Новый Лесной кодекс принимали в 2004 г., именно тогда было изменено понятие «сплошные рубки».

«Законодатель совсем забыл про специальный закон о Байкале с абсолютно таким же понятием и туда поправки не внес, — комментирует кандидат юридических наук и доцент Финансового университета при правительстве РФ Игорь Семеновский. — До 2004 г. на Байкале запрещалась коммерческая заготовка древесины для продажи, а рубить лес для социальных и публичных нужд разрешалось, сегодняшних проблем не существовало. С принятием же два десятка лет назад Лесного кодекса и отсутствием корреспондирующих поправок в законодательство о Байкале получилась проблема, которая уже отпраздновала совершеннолетие и сделала условия жизнедеятельности граждан невыносимыми. Нынешний законопроект направлен на исправление этой старой ошибки».

Земельный вопрос

Особенно остро в Байкальском регионе стоит вопрос о праве частной собственности на землю. В границах Центральной экологической зоны земли, которые по документам десятилетиями считались населенными пунктами или сельхозземлями, органы стали относить Прибайкальскому национальному парку или к лесному фонду, собственником которых может быть только Российская Федерация. Частная собственность на землю здесь объявлена вне закона, поскольку 8,8 млн га территории является объектом наследия ЮНЕСКО.

«Ввиду неразберихи, которая длилась три десятка лет, государственные органы стали через суд изымать земли у добросовестных приобретателей и требовать сноса домов, — говорит федеральный эксперт в сфере земельно-имущественных отношений, доцент кафедры юриспруденции СГУГиТ Юлия Саенко. — Им вторили граждане, называющие себя экологами, которые активно педалировали «природоохранную» тему, утверждая, что Прибайкальские земли населены исключительно «пожирателями Байкала». По факту же людей загнали в природоохранную и земельно-имущественную резервацию».

Нерешённость проблем, включая земельные, «подогрела» в регионе протестные настроения. Можно вспомнить, что минимальная поддержка поправок в Конституцию РФ отмечена в Ольхонском районе — 44,6%. При этом жители открыто говорили, что дело не в Конституции. Их загнали в природоохранную и земельно-имущественную резервацию, поэтому они просто как могли, так и требовали от властей обратить внимание на ситуацию. Причем в вопросе оборота земли внутри границ населенных пунктов, действующих десятки и сотни лет.

«Если населенный пункт признали лесным фондом или национальным парком, то почему на голосование по поправкам в Конституцию должны приходить люди, а не белки, сосны и молодой березняк?» — задаётся вопросом Юлия Саенко.

Люди — часть экологической системы региона

При подготовке законопроекта ко второму чтению авторам придётся учесть мнения всех заинтересованных сторон: научного сообщества, экологов, профильных министерств и ведомств. И уж точно нельзя проигнорировать чаяния местных жителей, которые незадолго до визита московских гостей вышли на митинги в Улан-Удэ, а также в Прибайкальских районах. Люди требовали незамедлительного решения вопросов экологической безопасности и социально-экономического развития Байкальской природной территории. Предлагаемые изменения законодательства назрели, вопрос в том, как они будут реализованы? Природа Байкала — это всемирное природное наследие. Впрочем, и люди являются неотъемлемой частью экологической системы региона.

«Считать ли этот тур исчерпывающим? — рассуждает Максим Токарев. — На мой взгляд, было не так много времени, чтобы с головой погрузиться в масштабы существующей ситуации. За пять дней всего не увидишь, но картина, как мне кажется, у всех участников всё же сложилась. Конечно, нужно точечно показывать, где будут постройки, о которых идёт речь, какие именно территории нуждаются в рубке. В целом, хотелось бы, чтобы депутаты услышали и просьбы людей, и предлагаемые на обсуждение поправки от Общественной палаты. Если эта работа и дальше будет производиться открыто и прозрачно, то это показатель доверия к общественности. Пусть будет общественный контроль, пусть будет отслеживание того, сколько деревьев вырубили, сколько посадили взамен. Потому что приживаемость там сложная. Возможно, придётся что-то досаживать. Главное за этим наблюдать».

По мнению юриста и эксперта по экологии Елены Матвеевой, каждая из сторон делегации смогла друг друга услышать хотя бы в части формулировок вопросов. В качестве конструктивных результатов поездки можно отметить договоренность об установлении ограничения площади вырубки леса в особых экономических зонах не более чем на 10 % и об уточнении подходов к лесовосстановлению.

«Главное помнить, что Байкал является федеральным объектом, эта территория является экологически чувствительной, — отметила Елена Матвеева. — Озеро составляет ¾ запасов пресной воды России и 20% мировых запасов, а чистые воды озера — стратегический ресурс нашей страны».

Судя по выступлениям на совещаниях и круглых столах, состоявшихся во время визита столичной делегации, большинство участников всё же сходятся во мнении, что законопроект (с учетом проведённого обсуждения) необходимо принимать во втором и третьем чтениях безотлагательно, поскольку селериски в районе Южного Байкала и Хамар-Дабана крайне высокие. Такую точку зрения разделяет доцент Финансового университета при правительстве РФ Игорь Семеновский:

«Вопросы экологической безопасности должны выходить при принятии законодательных решений на первый план, в чем мы все убедились в первый день мероприятий на примере введенной чрезвычайной ситуации уже на противоположной части озера — Северном Байкале — в районе р. Холодная на социальных объектах и БАМе. При отсутствии специальных ограничений законодательства негативного сценария и для природы, и для человека можно было избежать. При этом, безусловно, участники мероприятий отдают себе отчет, что одним законопроектом всех проблем не решить».